‘Project Stadkamer stond steeds onder financiële druk’
Het onderzoeksrapport naar het debacle van de Stadkamer is vandaag naar het college en de raad gestuurd. In het schrijven (in bezit van ZwolleNu) staan zeven conclusies. Een daarvan is dat het hele project van begin af aan al financieel onder druk heeft gestaan. Ook zonder de vondst van asbest, had dit project de Zwolse burger extra geld gekost.
Uiteindelijk zijn de extra kosten opgelopen tot meer dan vier miljoen euro die betaald moeten worden met belastinggeld. Doordat het fiasco zo groot was, eiste de gemeenteraad een diepgravend onderzoek. Dat is nu ten einde. Het bureau Lysias komt in het 39-pagina’s tellende rapport onder andere met zeven conclusies. Die worden als volgt beschreven.
Conclusie 1: De opzet van het project is toegesneden op de opgave en de projectorganisatie beschikt in de kern over de juiste competenties.
De complexiteit van de opgave vraagt om een stevig projectteam en een robuuste projectstructuur. We concluderen dat de gekozen projectstructuur en de opzet van de projectorganisatie zijn toegesneden op de opgave voor de verkoop Diezerstraat en herhuisvesting van de Stadkamer in het voormalige GGD pand. In de kern beschikte de projectorganisatie over de juiste deskundigheidsgebieden om op adequate wijze sturing te geven aan realisatie van de opgave. Ook de afspraken over de ambtelijke en bestuurlijke verantwoordelijkheid en aansturing van het project waren in de kern adequaat.
Conclusie 2: het project was complex, maar leek tot aan de asbestvondst in mei 2015 binnen de planning realiseerbaar
De beslissing van de gemeente op 30 juni 2014 om voor de herhuisvesting van de Stadkamer te kiezen voor koop in plaats van huur is bepalend geweest voor het risicoprofiel van het project. Door de keuze voor het kopen van een nieuwe locatie ontstond een project met een grote afhankelijkheidsrelatie tussen het opleveren van de Diezerstraat en het tijdig – onder gemeenteverantwoordelijkheid – realiseren van een majeure verbouwing ten behoeve van de nieuwe huisvesting van de Stadkamer.
Juist het feit dat er weinig tot geen uitloop zat in het opleveren van de Diezerstraat betekende dat er weinig tot geen ruimte was voor vertraging van de verbouw van het voormalige GGD pand.
De projectorganisatie is zich bewust geweest van de complexiteit van de opgave. Er is door de projectorganisatie nadrukkelijk gestuurd op het realiseren van het project binnen de planning. Er is gedurende de planfase van het project regelmatig een geactualiseerde planning gemaakt, die steeds hetzelfde beeld gaf (krap maar realiseerbaar). Tot het moment dat er in mei 2015 asbest werd gevonden in het voormalige GGD pand, leek het project binnen de (krappe) planning te kunnen worden gerealiseerd.
Conclusie 3: het project stond financieel steeds onder druk
Hoewel de oorsprong van de overige kostenoverschrijdingen (zie hoofdstuk 4) per overschrijding verschillend is, kunnen we concluderen dat het project steeds financieel onder druk stond. Met name de discussie over inrichtingskosten en de ontwikkeling van de opeenvolgende ramingen van de kosten van de verbouw gaven vanaf maart 2015 stevige indicaties dat het project niet binnen budget gerealiseerd zou kunnen worden. Zonder de vondst van asbest zou dat rond de zomer van 2015 ongetwijfeld ook hebben geleid tot een kredietaanvraag bij de raad.
Terugkijkend moeten we concluderen dat het project niet binnen het oorspronkelijk gestelde krediet kon worden gerealiseerd. Door een generieke wijziging van de door Zwolle gehanteerde afschrijvingsmethode en rekenrente was het wel mogelijk om deze extra kosten op te vangen binnen de projectexploitatie.
Conclusie 4: de externe checks en balances waren in dit project ontoereikend
De gemeente Zwolle werkt vanuit de filosofie dat verantwoordelijkheden in de organisatie worden gelegd waar ze kunnen worden gedragen. Voor dit project betekent het dat dat de projectmanager zelf integraal verantwoordelijk is voor het projectresultaat en projectbeheersing, zelf de stuurorganisatie bouwt en een rechtstreekse relatie heeft met bestuurders. Zwolle heeft er bewust voor gekozen om in dit project niet te werken met een ambtelijk opdrachtgever. De lijnverantwoordelijke voor dit project (afdelingshoofd OWP) heeft vooral een coachende en ondersteunende rol en is als leidinggevende verantwoordelijk voor kwaliteit van projectmanagers en matching van project en de projectmanager.
Wij constateren dat deze keuze om een projectmanager integraal verantwoordelijk te maken voor aansturing en beheersing van het project op zich goed werkbaar is. Dat vraagt echter om voldoende aandacht voor het organiseren van checks en balances in het project. Het begint bij het organiseren van adequaat intern samenspel en het organiseren van tegendruk in de projectorganisatie (ruimte voor eigen opvattingen en discussie en mogelijkheden om te escaleren). Onze indruk is dat die ruimte er wel was in de projectorganisatie.
Daarnaast is het van belang om ook voldoende tegendruk van buiten de projectorganisatie te organiseren in de vorm van kritische reflectiemomenten op belangrijke ijkmomenten in het proces door ter zake deskundigen die niet werken aan het project, maar wel begrip hebben van de projectcontext en de projectopgave (bijvoorbeeld andere projectmanagers van de gemeente). Dat voorkomt dat te veel in termen van ‘projectmaakbaarheid’ wordt gewerkt.
Onze conclusie is dat het vooral heeft ontbroken aan voldoende tegendruk van buiten. Daarmee was er een onbalans tussen projectmaakbaarheid en onderkennen van projectrisico’s.
De combinatie van de integrale verantwoordelijkheid van de projectmanager, ontoereikende externe tegendruk en bestuurlijke sturing op afstand zolang binnen kaders wordt gewerkt, is in het kader van bestuurlijke verantwoordelijkheid een kwetsbaar systeem.
Conclusie 5: de opzet van risicomanagement in Zwolle is in de kern adequaat maar in de uitvoering van risicomanagement in dit project is te weinig aandacht besteed aan het doordenken van de gevolgen van risico’s
De uitgangspunten van risicomanagement zoals vastgelegd in de notitie risicomanagement uit 2007 zijn nog steeds actueel en geven voldoende handvatten voor adequaat risicomanagement in projecten. In het project herhuisvesting Stadkamer is gewerkt volgens de uitgangspunten van de risicosystematiek van de gemeente Zwolle.
De projectorganisatie heeft in de verschillende risicoanalyses aandacht besteed aan de kritieke elementen van het project. De notie dat de planning kritiek was, blijkt uit de benoemde risico’s in de uitgevoerde risicoanalyses. De risicoanalyses schieten echter tekort in het doordenken van de gevolgen van mogelijke risico’s. De notie dat er geen ruimte meer zat in de planning had moeten leiden tot meer aandacht voor het kritieke planningspad waar het project op zat. Ter illustratie: er is steeds aandacht besteed aan de mogelijke risico’s die konden leiden tot projectvertraging (zowel bij de verkoop van de Diezerstraat als bij de verbouw van het GGD pand), maar er is onvoldoende doordacht wat de mogelijke gevolgen zijn van uitlopen van de planning (bijvoorbeeld de noodzaak van tijdelijke huisvesting voor de Stadkamer bij overschrijden van de planning van het bouwproces). Daarmee ontstaat een te optimistisch beeld van de mogelijke projectrisico’s.
In het project is gekozen voor het uitvoeren van twee risicoanalyses per jaar (tijdgebonden) en is het moment van uitvoering van de risicoanalyses niet gekoppeld aan de projectfasen (fase gebonden). Daarmee wordt de waarde van een risicoanalyse beperkt.
Ten slotte merken we op dat voortgangsrapportages over dit project die de raad tweemaal per jaar krijgt aangereikt in opzet adequaat zijn, maar in de praktijk weinig relevante risico-informatie bevatten voor de raad. Ook de toelichting op de risicomatrix in de risicoparagrafen in de verschillende voortgangsrapportages is zeer summier.
Conclusie 6: de integrale risicoafweging op de aanwezigheid van asbest had scherper gemoeten
De gemeente had weinig mogelijkheden om het risico van asbest voor de aankoop van het pand beter in te schatten. Uitvoering van een nieuw A-type asbestonderzoek zou zeer waarschijnlijk niet meer informatie hebben opgeleverd.
De projectorganisatie heeft een eigen duiding gemaakt van de waarde van de asbestonderzoeken uit 2006 en 2007. De risico’s van asbest werden klein ingeschat en verdwenen uit beeld tot de asbestvondst bij het B-type onderzoek in mei 2015.
Terugkijkend moeten we concluderen dat de projectorganisatie te veel waarde heeft gehecht aan de asbestonderzoeken uit 2006 en 2007 als instrument ter beheersing van financiële risico’s. Daarmee is asbest ook niet als potentieel risico meegenomen in de contractonderhandelingen met de GGD en in het koopcontract.
Er was binnen de projectorganisatie niet de juiste kennis aanwezig voor duiding van de uitkomsten van de eerder uitgevoerde asbestonderzoeken. Daarmee verdween asbest als mogelijk risico voor realisatie van het project uit beeld. De projectorganisatie achtte het niet noodzakelijk om externe deskundigheid in te schakelen. Inschakeling van de juiste asbestdeskundigheid voor de duiding van de resterende risico’s had de alertheid voor asbest en aandacht voor het nemen van beheersmaatregelen in de koopovereenkomst vergroot.
Bij bovenstaande constateringen hoort de nuancering dat een asbestclausule in het koopcontract wel een deel van risico’s zou kunnen hebben beperkt. Maar ook dan zou sprake zijn van een situatie waarin gezocht zou moeten worden naar tijdelijke huisvesting van de Stadkamer (of tijdelijke sluiting) en bijkomende kosten.
Conclusie 7: de vastlegging van onderliggende documenten bij besluitvorming is ontoereikend
Er is in dit project te weinig aandacht geweest voor een eenduidige wijze van archivering en versiebeheer. Gedurende het onderzoek is gebleken dat het de projectorganisatie ontbrak aan informatie die nodig was om duidelijke en traceerbare analyses aan te leveren ter onderbouwing van de verschillende kostenoverschrijdingen. Dat werd mede veroorzaakt doordat de financial engineer van het project niet meer werkzaam is bij de gemeente. Desalniettemin constateren we dat archivering van documenten te wensen over laat, dat vaak niet meer goed terug te halen is welke overwegingen aan keuzes ten grondslag liggen en hoe overschrijdingen tot stand zijn gekomen.
[button color=”red” size=”small” link=”https://www.zwollenu.nl/wp-content/uploads/2016/04/Eindrapport-onderzoek-kostenoverschrijding-herhuisvesting-Stadkamer-Zwol….pdf” icon=”” target=”true”]Click hier voor hele rapport Stadkamer[/button]